Ditulis oleh: Winda Sari
Dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 001-021-022/PUU-I/ 2003 tanggal 15 Desember 2004 halaman 345 angka 1, angka 2, dan angka 3, halaman 348 menguatkan hal tersebut di atas dengan menyatakan dalam pertimbangannya bahwa “Menimbang bahwa Mahkamah berpendapat pembuat undang undang juga menilai bahwa tenaga listrik hingga saat ini masih merupakan cabang produksi yang penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak,sehingga oleh karenanya menurut Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 harus tetap dikuasai oleh negara, dalam arti harus dikelola oleh negara melalui perusahaan negara yang didanai oleh pemerintah (negara) atau dengan kemitraan…….. dstnya“. Dengan demikian jelas listrik merupakan salah satu cabang produksi yang penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak yang harus dikuasai negara; Bahwa lebih dari itu, sebagai suatu kebutuhan dasar, energi listrik tidaklah tepat dibuka selebar-lebarnya dalam hal penyediaannya terhadap pihak lain.
Hal ini sejalan dengan pemikiran konstitusional sebagaimana pertimbangan Putusan MK Nomor 001-021-022/PUU-I/2003, halaman 348 Mahkamah berpendapat pembuat undang-undang juga menilai bahwa tenaga listrik hingga saat ini masih merupakan cabang produksi yang penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak, sehingga oleh karenanya menurut Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 harus tetap dikuasai oleh negara, dalam arti harus dikelola oleh negara melalui perusahaan negara yang didanai oleh pemerintah (negara) atau dengan kemitraan bersama swasta nasional atau asing yang menyertakan dana pinjaman dari dalam dan luar negeri atau dengan melibatkan modal swastanasional/asing dengan sistem kemitraan yang baik dan saling menguntungkan. Hal ini berarti bahwa hanya BUMN yang boleh mengelola usaha tenaga listrik, sedangkan perusahaan swasta nasional atau asing hanya ikut serta apabila diajak kerjasama oleh BUMN, baik dengan kemitraan, penyertaan saham, pinjaman modal dan lain-lain. Persoalannya adalah apakah yang dimaksud dengan perusahaan negara pengelola tenaga listrik hanyalah BUMN, dalam hal ini PLN, ataukah bisa dibagi dengan perusahaan negara yang lain, bahkan dengan perusahaan daerah (BUMD) sesuai dengan semangat otonomi daerah? Mahkamah berpendapat, jika PLN memang masih mampu dan bisa lebih efisien, tidak ada salahnya jika tugas itu tetap diberikan kepada PLN, tetapi jika tidak, dapat juga berbagi tugas dengan BUMN lainnya atau BUMD dengan PLN sebagai “holding company”, bukan dengan privatisasi.
Putusan ukum Putusan Nomor 001-021-022/PUU-I/2003, yang antara lain menyatakan:
“….. perkataan “dikuasai oleh negara” haruslah diartikan mencakup makna penguasaan oleh negara dalam arti luas yang bersumber dan berasal dari konsepsi kedaulatan rakyat atas segala sumber kekayaan “bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya”, termasuk pula di dalamnya pengertian kepemilikan publik oleh kolektivitas rakyat atas sumber-sumber kekayaan dimaksud. Rakyat secara kolektif itu dikonstruksikan oleh UUD 1945 memberikan mandat kepada negara untuk mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad) dan pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Fungsi pengurusan (bestuursdaad) oleh negara dilakukan oleh pemerintah dengan kewenangannya untuk mengeluarkan dan mencabut fasilitas perizinan (vergunning), lisensi (licentie), dan konsesi (concessie). Fungsi pengaturan oleh negara (regelendaad) dilakukan melalui kewenangan legislasi oleh DPR dan Pemerintah, dan regulasi oleh Pemerintah (eksekutif). Fungsi pengelolaan (beheersdaad) dilakukan melalui mekanisme pemilikan saham (share-holding) dan/atau melalui keterlibatan langsung dalam manajemen Badan Usaha Milik Negara atau Badan Hukum Milik Negara sebagai instrumen kelembagaan melalui mana Negara. Pemerintah mendayagunakan penguasaannya atas sumber-sumber kekayaan itu untuk digunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Demikian pula fungsi pengawasan oleh negara (toezichthoudensdaad) dilakukan oleh c.q. Pemerintah dalam rangka mengawasi dan mengendalikan agar pelaksanaan penguasaan oleh negara atas cabang produksi yang penting dan/atau yang menguasai hajat hidup orang banyak dimaksud benar-benar dilakukan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.”
Selanjutnya, melalui putusan yang sama, Mahkamah juga menegaskan bahwa oleh karena listrik merupakan cabang produksi yang penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak sehingga harus dikuasai oleh negara maka kegiatan usaha ketenagalistrikan yang dilakukan secara kompetitif dengan memperlakukan pelaku usaha secara sama dan oleh badan usaha yang terpisah (unbundled) adalah bertentangan dengan UUD 1945. Dalam pertimbangannya, Mahkamah antara lain menyatakan:
Menimbang bahwa dengan merujuk pada penafsiran Mahkamah atas penguasaan oleh negara sebagaimana telah diuraikan di atas hal dimaksud harus dinilai berdasarkan Pasal 33 UUD 1945 secara keseluruhan, termasuk penyelenggaraan perekonomian nasional berdasar atas demokrasi ekonomi, prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, dan berwawasan lingkungan dengan mana ditafsirkan bahwa penguasaan negara juga termasuk dalam arti privat yang tidak harus selalu 100%. Artinya, pemilikan saham Pemerintah dalam badan usaha yang menyangkut cabang produksi yang penting bagi negara dan/atau menguasai hajat hidup orang banyak dimaksud dapat bersifat mayoritas mutlak (di atas 50%) atau bersifat mayoritas relatif (di bawah 50%) sepanjang Pemerintah sebagai pemegang saham mayoritas relatif tersebut secara hukum tetap memegang kedudukan menentukan dalam pengambilan keputusan di badan usaha dimaksud. Hal tersebut harus dipahami bahwa meskipun Pemerintah hanya memiliki saham mayoritas relatif dalam BUMN akan tetapi harus dipertahankan posisi negara untuk tetap sebagai pihak yang menentukan dalam proses pengambilan keputusan atas penentuan kebijakan dalam badan usaha yang bersangkutan yang menggambarkan penguasaan negara yang mencakup pengaturan, pengurusan, pengelolaan, dan pengawasan.
Menimbang bahwa dalil para Pemohon yang mengatakan bahwa produk tenaga listrik belum dapat diartikan, disamakan, dan diberlakukan sebagai komoditi ekonomi, tetapi juga harus diartikan sebagai prasarana yang perlu disubsidi, sehingga pengertian kompetisi dan perlakukan yang sama kepada semua pelaku usaha sebagaimana dimaksud dalam konsiderans “Menimbang” huruf b dan c maupun Pasal 16, 17 ayat (1), dan 21 ayat (3) Undang-undang Nomor 20 Tahun 2002 tidak dapat diterima, karena dengan pengertian dikuasai oleh negara sebagaimana telah diuraikan di atas, akan menimbulkan kerancuan berfikir karena makna penguasaan oleh negara yang mencakup pengaturan, pengurusan, pengelolaan, dan pengawasan akan dikurangi jika dalam penyediaan tenaga listrik diperlakukan secara sama dalam sistem persaingan dengan badan usaha swasta, termasuk asing.
Menimbang bahwa lagi pula kompetisi dalam kegiatan penyediaan tenaga listrik di wilayah yang telah dapat menerapkan kompetisi dan secara unbundling, menurut ahli hanya akan terjadi di daerah JAMALI (Jawa, Madura, dan Bali) sebagai pasar yang telah terbentuk yang akan dimenangkan oleh usaha yang kuat secara teknologis dan finansial, sedang di daerah yang pasarnya belum terbentuk di luar Jawa, Madura, dan Bali, menjadi kewajiban Pemerintah/BUMN yang boleh melaksanakannya secara terintegrasi, hal mana tidak mampu dilakukan tanpa melalui subsidi silang dari pasar yang telah menguntungkan di JAMALI tersebut, sehingga kewajiban untuk mewujudkan kemakmuran dan kesejahteraan rakyat yang sebesar-besarnya bagi seluruh rakyat Indonesia tidak akan tercapai, karena pelaku usaha swasta akan berorientasi kepada keuntungan yang hanya diperoleh di pasar yang sudah terbentuk.
Menimbang bahwa berdasarkan pertimbangan di atas, Mahkamah berpendapat bahwa untuk menyelamatkan dan melindungi serta mengembangkan lebih lanjut perusahaan negara (BUMN) sebagai asetnegara dan bangsa agar lebih sehat yang selama ini telah berjasa memberikan pelayanan kelistrikan kepada masyarakat, bangsa, dan negara Indonesia, baik yang beraspek komersiil maupun non-komersiil sebagai wujud penguasaan negara, sehingga ketentuan Pasal 16 UU No. 20 Tahun 2002 yang memerintahkan sistem pemisahan/pemecahan usaha ketenagalistrikan (unbundling system) dengan pelaku usaha yang berbeda akan semakin membuat terpuruk BUMN yang akan bermuara kepada tidak terjaminnya pasokan listrik kepada semua lapisan masyarakat, baik yang bersifat komersial maupun non-komersial. Dengan demikian akan merugikan masyarakat, bangsa dan negara. Keterangan ahli yang diajukan oleh pemohon telah menjelaskan penngalaman empiris yang terjadi di Eropa, Amerika Latin, Korea, dan Meksiko, sistem unbundling dalam restrukturisasi usaha listrik justru tidak menguntungkan dan tidak selalu efisien dan malah menjadi beban berat bagi negara, sehingga oleh karenanya Mahkamah berpendapat bahwa hal tersebut bertentangan dengan Pasal 33 UUD 1945.
Teori
- Jimly Asshiddiqie menjelaskan mengenai prinsip pokok negara hukum yang salah satunya berfungsi sebagai Sarana Mewujudkan Tujuan Kesejahteraan (Welfare Rechtsstaat):
- “Hukum adalah sarana untuk mencapai tujuan yang diidealkan bersama. Cita-cita hukum itu sendiri, baik yang dilembagakan melalui gagasan negara demokrasi (democracy) maupun yang diwujudkan melalaui gagasan negara hukum (nomocrasy) dimaksudkan untuk meningkatkan kesejahteraan umum. Bahkan sebagaimana cita-cita nasional Indonesia yang dirumuskan dalam Pembukaan UUD 1945.
- Bahwa selanjutnya Negara Kesejahteraan menurut Bagir Manan selain menjaga keamanan dan ketertiban juga sebagai pemikul utama tanggung jawab mewujudkan keadilan sosial, kesejahteraan umum dan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat;
- Bahwa ciri Negara hukum kesejahteraan menurut Bachsan Mustafa yakni:
- Corak negara adalah welfare state yaitu negara yang mengutamakan kepentingan rakyat;
- Negara ikut campur dalam semua lapangan kehidupan masyarakat;
- Ekonomi liberal telah diganti dengan sistem ekonomi yang lebih dipimpin oleh pemerintah pusat tugas dari welfare state yaitu menyelenggarakan kepentingan umum;
- Tugas negara adalah menjaga keamanan dalam arti luas, yaitu keamanan di segala lapangan kehidupan masyarakat
Doktrin
Pemerintah dalam keterangan resmi pengesahan Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Millik Negara, yang diwakili oleh Menteri Negara BUMN waktu itu, Laksamana Sukardi, menafsirkan dikuasai oleh negara berarti negara sebagai regulator, fasilitator, dan operator yang secara dinamis menuju negar hanya sebagai regulator dan fasilitator. Dikatakan lebih lanjut, dikuasai oleh negara mengandung pengertian: (1) pemilikan, (2) pengaturan, pembinaan, pengawasan, dan (3) penyelenggaraan kegiatan usaha dilakukan sendiri oleh pemerintah.Sistem ketatanegaraan sebagaimana diatur dalam Pasal 33 UUD 1945. Pemerintah mempunyai fungsi sebagai (operator) dan fungsi selaku pengusaha (operator). Fungsi regulator dilakukan oleh Menteri-Menteri teknis yang mengatur sektor-sektor dalam kewenangannya, sedangkan fungsi operator dilakukan oleh Kantor Menteri Negara atan Badan yang ditunjuk/diberi kuasa untuk melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap jalannya kepengusahaan, seperti BUMN, yang saat ini fungsi tersebut dilakukan oleh Menteri BUMN.
Nawa Cita (9 Agenda Prioritas) Presiden Joko Widodo dan Wakil Presiden Jusuf Kalla telah menegaskan akan mewujudkan kedaulatan energi guna mewujudkan kemandirian ekonomi dan meningkatkan ketahanan energi nasional diyakini sebagi jalan ideologis yang bersumber dari proklamasi, Pancasila 1 Juni 1945, dan Pembukaan UUD 1945. Gagasan tersebut perlu didukung dengan memulainya dari meniadakan keberlakuan segala norma yang dinilai inkonstitusional yang terdapat dalam UU Nomor 30 Tahun 2009 tentang Ketenagalistrikan.
(DAHULU) PENDIRI BANGSA MENASIONALISASI PERUSAHAAN LISTRIK, KINI MENSWASTANISASI. Kalaulah para penjuang kemerdekaan, pendiri bangsa ini merasa perlu dan harus usaha penyediaan usaha ketenagalistrikan dapat dilakukan oleh siapapun selain negara, maka keran investasi yang membuka partisipasi asing sebagaimana pendapat Moh Hatta (Wakil Pesiden pertama RI), tentulah sektor ketenagalistrikan juga dibuka, nyatanya tidak. Para pendiri bangsa sekaligus pengsagas cita konstitusi 1945 merasa bahwa penyediaan usaha ketenagalistrikan haruslah dimiliki oleh negara guna pemenuhan kepentingan umum.Saat ini, sebagaimana disarikan dari berbagai sumber termasuk Rencana Usaha Penyediaan Tenaga Listrik (RUPTL) PT.PLN (Persero) 2015 – 2024, arah pelibatan peran swasta terlihat sangat diharapkan bahkan terkesan Negara bertumpu akan keterlibat swasta dalam penyediaan energi listrik khususnya dalam hak usaha pembangkit listrik bahwa dengan diperbolehkanya badan usaha swasta, koperasi, dan swadaya masyarakat, maka ketergantungan Negara pada pihak ketiga yang belum jelas keberpihakannya kepada kepentingan rakyat namun sudah dapat dipastikan kepentingannya lebih pada orientasi keuntungan, maka peran pemerintah pusat /BUMN ketenagalistrikan/PT. PLN sebagai penyelenggara kepentingan umum dalam hal penyediaan energi listrik bagi warga negara akan terdesak untuk terus menaikan harga karena dorangan dari pihak lain sehingga merugikan para konsumen termasuk Pemohon;
Bahwa dengan demikian tujuan dari UU Ketenagalistrikan untuk menjamin ketersediaan tenaga listrik dalam jumlah yang cukup, kualitas yang baik, dan harga yang wajar dalam rangka meningkatkan kesejahteraan dan kemakmuran rakyat secara adil dan merata serta mewujudkan pembangunan yang berkelanjutan adalah utopis manakala keterlibatan pihak lain dalam usaha penyediaan energi listrik yang berorientasi keuntungan lebih dominan.
Dinamika Ketatanegaraan
Sejarah pengadaan energi listrik menegaskan bahwa listrik bukanlah suatu komoditi ekonomi, melainkan digunakan sebagai infrastruktur guna penyokong pembangunan dan pelayanan kepentingan umum. Dalam website resmi PT. PLN dikemukakan, sejarah ketenagalistrikan di Indonesia dimulai pada akhir abad ke-19, ketika beberapa perusahaan Belanda yang bergerak di bidang pabrik gula dan pabrik teh mendirikan pembangkit listrik untuk keperluan sendiri. Pengusahaan tenaga listrik tersebut berkembang menjadi untuk keperluan umum, diawali dengan perusahaan swasta Belanda yaitu NV. NIGM yang memperluas usahanya dari hanya bidang gas ke bidang tenaga listrik. Antara tahun 1942-1945 terjadi peralihan pengelolaan perusahaan-perusahaan Belanda tersebut oleh Jepang, setelah Belanda menyerah kepada pasukan tentara Jepang di awal Perang Dunia II. Proses peralihan kekuasaan kembali terjadi di akhir Perang Dunia II pada Agustus 1945, saat Jepang menyerah kepada Sekutu. Kesempatan ini dimanfaatkan oleh para pemuda dan buruh listrik melalui delegasi Buruh/Pegawai Listrik dan Gas yang bersama-sama dengan Pimpinan KNI Pusat berinisiatif menghadap Presiden Soekarno untuk menyerahkan perusahaan-perusahaan tersebut kepada Pemerintah Republik Indonesia.
Pada 27 Oktober 1945, Presiden Soekarno membentuk Jawatan Listrik dan Gas di bawah Departemen Pekerjaan Umum dan Tenaga dengan kapasitas pembangkit tenaga listrik sebesar 157,5 MW. Pada tanggal 1 Januari 1961, Jawatan Listrik dan Gas diubah menjadi BPU-PLN (Badan Pimpinan Umum Perusahaan Listrik Negara) berlandaskan pada Undang-Undang Nomor 19 tahun 1960 dengan Keputusan Menteri PUT Nomor 16/I/PO tanggal 20 Mei 1961 yang bergerak di bidang listrik, gas dan kokas.
Pada tanggal 1 Januari 1965 dengan peraturan PUT Nomor 9/PRT/1964, maka BPU PLN (Badan Pimpinan Umum Perusahaan ListrikNegara) dibekukan dan dengan Peraturan Nomor 1/PRT/1965 dibentuk dua perusahaan Negara yaitu Perusahaan Listrik Negara (PLN) yang mengelola tenaga listrik dan Perusahaan Gas Negara (PGN) yang mengelola gas. Saat itu kapasitas pembangkit tenaga listirik PLN hanya 300 MW. Pada tahun 1972, sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 17, status Perusahaan Listrik Negara (PLN) ditetapkan sebagai Perusahaan Umum Listrik Negara dan sebagai Pemegang Kuasa Usaha Ketenagalistrikan (PKUK) dengan tugas menyediakan tenaga listrik bagi kepentingan umum.
